Magyar · Română · English

Főoldal / Tudományos élet /

9 éve

Alkotmányellenes alkotmány – Gazdaságos lesz az új alaptörvény?

Benne deficit- és adósságkorláttal és egykamarás parlamenttel. Feltéve, ha egyáltalán módosítják, hiszen egyelőre hiányzik a valós politikai támogatottság – vélik a szakértők.

Az alkotmánymódosítás gazdasági vonatkozású kérdéseiről beszélgettünk Veress Emőddel, a Sapientia EMTE Jogtudományi Tanszékének vezetőjével, illetve Székely Leventével, a Deloitte senior auditorával. A Transindex interjúja.

  • Milyen szempontból jelent aktualitást az alkotmánymódosítás?

V. E.: Az alkotmánymódosítás politikiailag lehet aktualitás, napirendet meghatározó tényező. De valójában nincsenek meg az alkotmánymódosítás politikai feltételei, mert hiányoznak azok a módosítási célok, amelyek mögé jelenleg ki lehet alakítani a kétharmados többséget. Ilyen például az egykamarás parlament esete, ahol a valós parlamenti támogatottság szerintem nem túl nagy. Így fenntartásokkal nézem az egész folyamatot. Kormányzati oldal és ellenzék között nem alakítottak ki előzetes megállapodást az alkotmánymódosításról. Tehát azoknak az elemzőknek, akik szerint a következő parlamenti választások előtt nem lesz alkotmánymódosítás, valószínűleg igazuk van.

  • Mennyire helyénvaló, hogy alkotmányba foglalnák a deficit- és államadósság-korlátokat? Erre milyen európai gyakorlat létezik, hatásos lenne-e a felelős fiskális politika elérésében?

V. E.: Valóban, a tervezet tartalmazza azt a szöveget, amely a költségvetési deficitet a bruttó nemzeti termék 3%-ában, az államadósságot pedig a GDP 60%-ában maximálja, ez az adósságplafon. Annak ellenére, hogy ezek kívánatos pénzügypolitikai célok, nem tartom jó ötletnek, hogy az alkotmányba kerüljenek. A számok egyébként az euró bevezetéséhez szükséges maastrichti konvergencia kritériumokat ismétlik meg. A tervezet ugyanakkor előír egy szabályt arra is, mikor lehet ezektől a számoktól eltekinteni: természeti katasztrófa vagy a gazdaságra negatív hatással járó rendkívüli esemény idején, azzal a feltétellel, hogy az eltérést abszolút parlamenti többség hagyja jóvá, és csak ha a következő három évben helyreállítható a maximális deficit vagy államadósság arány.

Miért nincs helye az alkotmányban ezeknek a szabályoknak? Kifejezetten jogi oldalról vizsgálva azért, mert bármely jogi normát úgy kell megalkotni, hogy annak akkor lesz valós társadalomalakító szerepe, ha megfelelő szankció társul hozzá. De mi történik például akkor, ha a költségvetési deficit nagyobb lesz mint 3%, anélkül, hogy ennek a küszöbnek a növelését lehetővé tevő közjogi feltételek fennállnának? Elmondom: semmi. Nincs erre megfelelő közjogi szankció. S akkor? Kialakul egy alkotmánysértő helyzet, amelyet nem büntet semmi? Igen. Ez az alkotmány normativítását, jogszabályi jellegét lerontja, ami jogállamban megengedhetetlen. Az EU-n belül is többször megsértették a konvergencia kritériumokat, olyan államok is, mint Németország! Túl merev ezeknek a számoknak alkotmányos követelményként történő rögzítése, leszűkíti a kormányzat mozgásterét, és léteznek olyan esetek, amikor a nagyobb deficit vagy adósságszint közgazdaságilag indokolható, és pozitív vagy szükségszerű gazdasági hatásokat vált ki.

Ráadásul léteznek olyan költségvetési technikák, amelyekkel ezek a számok javíthatóak. Görög vagy olasz típusú költségvetési bűvészkedésbe kényszerítjük a kormányokat. Ennek ellenére a felelőtlen költségvetési politikára adott reakcióként több államban, például Olaszországban (ahol a GDP arányos államadósság 119%) felmerült ilyen típusú alkotmánymódosítás szükségessége. Ugyanez a helyzet Magyarországon, ahol jelentős az államadósság aránya a GDP-hez viszonyítva. A felelős költségvetési politika, a racionális állami költségvetési magatartás valóban szükségszerű. Csak nem biztos, hogy a jelzett alkotmányos korlátok bevezetése jelent megoldást. Románia esetében nem alkotmánymódosítás szükséges: elégségesek lennének az adósságracionalizálás terén elfogadott törvényi szintű szabályok is.

Sz. L.: Alapvetően nem vagyok híve az ilyen jellegű korlátozásoknak. A fiskális politika hitelességét és eredmenyességét nem egy pár alkotmánybeli passzus, hanem az erre megválasztott vagy kijelölt politikusok, közgazdászok felelős döntései kellene biztosítsák. Az egyedüli esetleges előny, amit egy ilyen alkotmány-módosítás jelenthet, az a betartással kapcsolatos szigor növekedéséből adódhat. Ezzel szemben viszont egy ilyen módosításnak van legalább két fontos hátránya is: egyrészt merevvé teszi a fiskális politikát, beszűkíti annak mozgásterét, másrészt a döntéshozóknak, legalábbis részben, újabb kiskaput teremt a felelősség előli menekülésre.

A fiskális politikát azért nem jó kordába szorítani, mert kivételes esetben radikális döntésekre is szükség lehet, amelyeket ilyenkor a korlátok kizárhatnak. Gazdasági fejlődés időszakában ezeket nem lesz nehéz betartani, a kihívást leggyakrabban egy válság szokta jelenteni. Ilyen esetben ugyanis szükségessé, vagy akár kivánatossá válhat egy, az adott korlátot átmenetileg meghaladó költségvetési hiányt eredményező túlköltekezés, a válság következményeit enyhítendő. Az elméleti gazdaságtan tanítása az, hogy egy ilyen viszonylag nagy hiány átmenetileg elfogadható is, amennyiben az azt követő időszakban enyhe, de rendszeres többletekkel párosul.

A világ különböző országaiban létezik már hasonló korlátozásra példa. Az Egyesült Államokban a Kongresszus határozza meg az államadósság felső korlátját. Az Eurózóna korlátainak betartását jogszabály írja elő, de még az ezeket felállító országok is rendre túllépték a határokat, ennek ellenére az előírt büntetést nem fizették ki. Az Egyesült Államokban pedig éppen most heves vita folyik arról, hogy a hitelkorlátot újból meg kellene emelni, körülbelül a 20. alkalommal az utóbbi 30 éven belül. Nem áll tehát messze az a következtetés, hogy ezek a korlátok többnyire bürokratikus akadályok szintjére silányultak.

A román alkotmánymódosítási javaslat pontosan az említett eurózónabeli két korlát bevezetését tartalmazza. Ez az eurozónához való csatlakozásunk szemszögéből kifejezetten előnyös is lehetne. A kérdés viszont az, hogy honatyáink mennyire lesznek hajlandóak ezeket a gazdasági feltételeket olyankor is betartani, amikor a következmények politikailag számukra hátrányosak lennének.

  • Mekkora megtakarítást hozhat az új alkotmány? Például az egykamarás parlament mekkora spórolást jelenthet az állam számára? Olyan becsléseket hallani, hogy 30-40%-ot is csökkenne a törvényhozó hatalom kiadása...

V. E.: Mivel az alkotmánymódosító tervezetről nem készült pontos gazdasági hatástanulmány (és ez szintén helyteleníthető), ezt a számot a korábbi költségvetések alapján számolhatták ki. Az egykamarás parlament melletti opciót nem szabad megtakarítási kérdésre egyszerűsíteni. Nem hiszem például, hogy az egykamarás parlament bevezetése bármit is változtatna az egykori Nép Háza, vagyis a mai parlamenti és más közhatóságok elképesztő méretű, és gazdaságosan nem működtethető székhelyének óriási fenntartási költségein.

Az egykamarás parlament esetén a valódi érvek nem gazdasági jellegűek: hatékonyabbá teszi-e az egykamarás parlament a törvényhozói munkát és az egykamarás parlament megfelelően tudja-e biztosítani a demokratikus képviseletet? Évekkel ezelőtt írtam néhány olyan tanulmányt, amelyekben az egykamarás parlamentet a romániai közjogi reform alapvető kérdésének tekintettem.

Ma már sokkal árnyaltabb az álláspontom, és inkább hajlok a kétkamarás rendszer reformjára, a parlamenti képviselők és szenátorok számának csökkentésével párhuzamosan. Például olyan kétkamarás rendszert tudok elképzelni, amelyben a Képviselőház népképviseleti jellegű, a Szenátus pedig a régiók, a nemzeti kisebbségek, szakmai testületek, szakszervezetek és vállalkozói szövetségek, az egyetemek képviseletét biztosítja a törvényhozásban. Minden törvényjavaslatot a Szenátusban kellene kezdeményezni, amely előzetesen, határidő korláthoz kötötten vizsgálja a törvénytervezeteket, viszont a végső döntést mindig a Képviselőház hozza meg. Egy ilyen rendszer tudná a romániai társadalom komplexitásának, pluralizmusának a képviseletét megfelelően biztosítani, és így meg lehetne jeleníteni mindazokat a szempontokat, amelyeket a törvényalkotási folyamatban érvényesíteni kell vagy figyelembe kell venni. De ez csak ötlet, amely jelenleg szintén nélkülöz bármilyen politikai realitást. És ha a megtakarítást tekintjük célnak, a végrehajtó hatalom környékén is kellene hasonló lépéseket tervezni, a végrehajtó hatalom ésszerűsítését is be kellene vonni ebbe a folyamatba. Ha csak a parlamenten kívánunk spórolni, akkor az kicsit furcsa. Bármiféle megtakarítási folyamat eredménye a kicsi, de hatékony állam kell legyen. A román államszervezet még messze van ettől. De a megoldás itt sem feltétlenül az alkotmánymódosítás, és amíg a sokkal egyszerűbb reformlépések sincsenek megoldva, akkor miért kezdjük a legnehezebbel?

Sz. L.: Ez porhintés, semmi más. Őszintén nem tudom, hogy ha a kétházas parlamentből egyházast faragnának, akkor mennyivel kevesebbet kellene rájuk költeni. Ez sokmindentől függ. Hogy csak egy kérdést tegyek fel: a honatyák száma annyival fog csökkeni, mint ahányan jelenleg a majd megszűnő házba választva vannak? - Egyszerűen az érzés és a józan ész logikája azt diktálja, hogy a román állami költségvetés szintjén egy egyházas parlamentből származó kiadás-csökkenés elhanyagolhatóan kicsi lenne.

  • Mekkora megtakarítást idézhet elő a deficit- és adósságkorlát alkotmányba foglalása? Releváns véleményed szerint arról beszélni, hogy ha ez alkotmányba lett volna foglalva eddig, akkor 2008 és 2010 között 12 milliárd eurója maradt volna az államháztartásnak?

V. E.: Szerintem az ilyen számok a valóságtól nagyon messze járó spekulációk, a valóság jóval bonyolultabb. Inkább úgy lehet feltenni a kérdést, hogy lehetséges lett volna-e, megvalósítható lett volna-e a 3%-os költségvetési hiány, ha a 2003-as alkotmánymódosításkor bekerül az alaptörvénybe egy ilyen rendelkezés? A gazdasági helyzetet figyelembe véve nyilván nem. 2009-ben 7% feletti, 2010-ben 6% feletti volt a költségvetési hiány, ráadásul ez megkerülhetetlen volt a válságkezelő intézkedések, a válságköltségvetés körülményei között.

  • Miért találhatták alkotmányellenesnek azt, hogy kivonják a költségvetési és fiskális intézkedéseket a bírósági ellenőrzés alól?

V. E.: Kicsit furcsa, hogyan ellenőrzi az Alkotmánybíróság az alkotmánymódosítást, hiszen maga is az Alkotmány alapján működik. A magyarázat nem egyszerű, de röviden kifejtem. Az alkotmány megállapít bizonyos szabályokat a saját módosítására vonatkozóan, és ezek tiszteletben tartását ellenőrzi az Alkotmánybíróság. Így a román alaptörvény előírja, hogy nem lehetséges az olyan alkotmánymódosítás, amelynek az eredménye az állampolgárok alapvető jogainak és szabadságainak, vagy ezek biztosítékainak a megszüntetése.

Ha kivonnák az adózási és költségvetési intézkedeseket a bírósági ellenőrzés alól, akkor az ellentmondana ennek az alkotmányos szabálynak. Ezért lépett közbe, szerintem teljesen jogosan és indokoltan az Alkotmánybíróság. A közigazgatás, beleértve a fiskális és költségvetési intézkedéseket, a lehető legteljesebb körű igazságszolgáltatási ellenőrzésnek kell legyen alávetve.

Sz. L.: Amennyire a jogszabályokat ismerem, ez szerintem ismét propaganda szöveg. A költségvetés mindig is törvényes formát öltött. Romániában pedig rendes bíróság nem függeszthet fel vagy érvényteleníthet egy Parlament által elfogadott törvényt (lege). Erre korlátozottan az Alkotmánybíróságnak van joga, és csak akkor, ha a törvény egésze, vagy adott része alkotmányellenes.
Ami a közalkalmazottak bérezését illeti, én úgy tudom, hogy az jogilag egy teljesen más tál tészta, mint a költségvetés. A munkaügyi jogviszonyt külön törvények szabályozzák. Nem hinném, hogy az igazságszolgáltatást ebből ki lehetne zárni. Az adóemelést pedig eddig sem lehetett jogilag megfellebezni. Ez kivétel volt az alkotmányban, amióta az alkotmány létezik. És joggal: különben mindenki azt kérte volna, hogy fizessen kevesebb adót, vagy ne fizessen egyáltalán.

  • Alkotmányellenesnek találták azt is, hogy törölnék az alaptörvényből, hogy a vagyon törvényesen szerzett jellegét vélelmezik. Az egyénnek tehát be kellene bizonyítania, hogy jogosan szerezte a vagyonát, és nem ez lenne az alapfeltevés. Mi a véleményed erről az intézkedésről, szerinted is sérti az alapvető jogokat? Miért lett volna fontos az államnak ezt módosítani?

V. E. :Az indoklás ugyanaz, mint az előbb tárgyalt problémánál. A magántulajdon védelmét és garantálását szolgálja, hogy ha a vagyon törvényes jellegét feltételezik, vélelmezik. Ez azzal jár, hogy az államnak bizonyítania kell a vagyon törvénytelen eredetét, és nem a szóban forgó személynek kell bizonyítania azt, hogy vagyonát törvényesen szerezte. Ez például alapvető fontosságú az adóhatóságok által indítható vagyonosodási vizsgálatok esetén. Szerintem a módosító javaslat ebben az esetben sem volt megfontolt. Semmi gond azzal, hogy az állam lépjen fel a törvénytelen módon szerzett vagyonokkal szemben, de az nem megoldás, hogy a bizonyítási terhet a magánszemélyekre helyezzük. A magántulajdon védelmének ilyen korlátozása sem az adóhatósági tevékenység optimizálásával, sem a korrupcióellenes harccal nem indokolható. A célok itt is érthetőek, a módszerek azonban teljes összhangban kell legyenek a jogállamisággal. A hatékonyság nem lehet kizárólagos kritérium a törvénytelenül szerzett vagyonokkal szembeni harcban. Csak az alapjogok és a magántulajdon védelmének tiszteletben tartásával lehet eljárni.

Alkotmánymódosító javaslatok:
- Egykamarás parlament
- A gyanusítottakak legtöbb 48 órára lehet őrizetbe venni szemben a jelenlegi 24 órával
- A kormány csak egyszer vállalhat felelősséget egy kormányzási időszak alatt, kivéve a költségvetési- és társadalombiztosítási törvényt
- Az államelnököt csak az alkotmánybíróság engedélyével lehet felfüggeszteni
- A bírók vagyonukkal felelnek téves bírósági döntéseikért
- A költségvetési deficitet a GDP 3%-ában, az államadósságot pedig annak 60%-ában maximalizálnák, ezt csak természeti katasztrófák és egyéb rendkívüli események hatására léphetik túl, parlamenti többség engedélyével és azzal a feltétellel, hogy a következő három évben visszahozzák a hiányt.
- Külföldi kölcsönöket csak beruházásokra vehet fel az állam, kivételt itt is a természeti katasztrófák és egyéb rendkívüli események jelentik, amelyek a parlamenti többség engedélyével lehetőséget adnak más típusú külföldi hitel felvételére.

 

Alkotmányellenes alkotmánymódosító javaslatok:

- A honatyák mentelmi joga csak a leadott szavazataikra és a politikai vélemény-nyilvánításaikra vonatkozik. Emellett beperelhetik és börtönbe is zárhatják őket kollégáik jóváhagyása nélkül.
- A Bírói Tanácsot (CSM) továbbra is 19 tag fogja alkotni, de a jelenlegi 14 helyett csak 10-et fognak a bírók és ügyészek közül kinevezni, a civil szféra 6 képviselővel fog rendelkezni - szemben a mostani 2-vel -, ebből hármat a parlament, hármat az elnök választ.
- Eltörlik, hogy a vagyon törvényesen szerzett jellegét vélelmezik.
- Kivonják a a költségvetési és fiskális intézkedéseket a bírósági ellenőrzés alól. Gyakorlatilag a közalkalmazottak fizetésének csökkentését vagy adók emelését nem lehetne megtámadni a bíróságon.

Kudor Emese, Transindex

 

© 2011 Jog Szak, Sapientia Erdélyi Magyar Tudományegyetem, Kolozsvári Kar

Készítette a Weblap.ro